近日，欧洲研究机构——墨卡托中国研究所（MERICS）发布了一份题为《Keeping value chains at home——How China controls foreign access to technology and what it means for Europe》的研究报告，探讨了中国如何利用出口管制政策及相关法规来对抗美国及其盟国的对华限制政策，将价值链留在中国本土的努力。

资料显示，墨卡托中国研究所由墨卡托基金会于2013年创立，旨在加强德国和欧洲对中国的了解。MERICS拥有来自欧洲、美国和澳大利亚的约20名全职国际研究人员，是目前欧洲最大的国际关系研究机构，专门研究当代中国及其与欧洲和更广泛世界的关系。

主要发现

• 在不断变化的地缘政治环境中，中国政府正在磨砺和测试其控制技术相关资金外流的工具。随着国内企业在价值链上攀升，人们越来越重视控制外国准入，以保持在中国境内的关键创新能力。
• 中国正灵活使用军民两用出口管制，力求将自己塑造成一个负责任的利益攸关方，为不扩散作出贡献，同时支持其国内工业，并表明在必要时有能力为报复等其他目的调动控制。
• 中国的独特之处在于拥有一个平行的民用技术出口管制制度，旨在保护国内创新和工业能力。这一制度越来越多地被用来建立和捍卫中国的供应链主导地位。
• 中国推动的“全面国家安全”导致其他工具也被重新用于管理技术外流。在监测和限制资本、数据、人才和知识产权的跨境流动方面，中国的工具箱是任何经合组织经济体都无法比拟的。
• 欧洲各国政府和企业必须为一个时代做好准备，在这个时代，中国可能更愿意也更有能力利用其优势，并在技术价值链上发挥杠杆作用，而这些优势往往是以一种高度不透明的方式。与此同时，中国在发挥其优势方面仍然面临制约和权衡。

中国迅速建立起捍卫和利用其价值链主导地位的能力

近年来，中国越来越积极地实施出口管制，影响了对欧洲具有巨大经济和战略意义的技术供应链。2023 年 8 月，它开始限制镓和锗金属及其几种化合物的出口，除非获得许可证。2023年9月1日，中国正式对部分无人机实施临时出口管制。​这些举动被广泛视为对美国、日本和荷兰对半导体技术出口的协调限制的回应。2023年12月，中国还收紧了对部分石墨产品的出口管制，并禁止出口制造稀土磁铁的技术。这些只是少数几个备受瞩目的案例，但它们表明，了解中国今天如何使用出口管制以及未来可能如何这样做至关重要。

这些的行动反映了地缘政治格局和中国与地缘政治关系的深刻变化。随着各国激烈争夺技术主导地位，并选择韧性而不是全球化，供应链和价值链正在被重新配置和武器化。与此同时，中国正在从技术寻求者转变为技术提供者。长期以来，外国政府和企业积极侵占外国技术的做法一直令人担忧，但现在又面临着一个额外的挑战：随着中国企业在关键技术价值链上的攀升，北京似乎有意监控和限制外国技术进入这些价值链。

最终目标是管理与技术相关的资金外流，以保持中国的供应链和价值链。中国政府一直坚持认为，中国需要成为全球技术生产中不可或缺的一部分。“自立自强”的官方概念通常与政策制定者推动中国在科学和技术（S?&T）方面更加自给自足有关。但这句话的第二部分似乎掩盖了真实的意图。根据中国政府的说法，“王牌”（杀手锏）技术不仅应该阻止外国政府拒绝中国所需的投入，而且还应该不对称地利用它来获得技术优势，从而获得地缘政治力量。

随着七国集团（G7）成员国建立无中国供应链的努力（所谓的“去风险”战略的一部分）有可能削弱中国的不可或缺的和技术产业升级，这一趋势只会加速。这种复杂的外部环境为最近召开的中央第三次全体会议提供了背景，该会议在7月举行。全会承诺“维护科技安全”和“构建自主可控的产业链和供应链”。实现战略储备，主要通过重点产业回流和完善国家战略储备体系来实现。

为了预测潜在的风险和中断，了解中国的出口管制如何融入在中国发展和保持关键创新能力的更广泛驱动力中至关重要。政府拥有广泛的工具，不仅可以巩固中国在价值链上的主导地位，还可以控制并可能利用外国技术输入和产出的获取。尽管其中许多都早于西方的去风险化，但在这个全球技术竞争的新时代，它们如何被动员起来值得关注。中国的战略动机、手段和制约因素将在未来几年显著影响地缘政治和技术的关系。

可以利用的工具包括：

• 军民两用出口管制（《出口管制法》）
• 民用技术出口管制（《对外贸易法》和技术进出口条例，TIER）
• 其他工具（黑名单、数据、技术信息和知识产权（IP）的本地化、对人才流动的限制、有管理的贸易和投资以及党国对科技发展的控制）

中国并不是唯一一个寻求管理外国获取“敏感”技术及其相关价值链的国家，但它以其全面和完善的方法而著称。许多经合组织经济体在传统的国家安全和防扩散目标之外，还加强了保护经济安全的措施。中国的独特之处在于它所拥有的工具的广泛性，但其应用缺乏足够的透明度和可预测性。比如对国家安全的笼统定义，再加上其从经济互动中获取地缘政治和战略利益的记录。然而，与美国政府将半导体技术“武器化”一样，中国将自己的优势“武器化”，也同样可能会鼓励他人加快多元化，从而反过来削弱自己的影响力。事实上，北京似乎意识到，限制与技术相关的资金外流是一把双刃剑，需要谨慎的平衡。在牢记这些局限性并避免过度反应的同时，中国的贸易伙伴也在认真对待中国为巩固和利用其技术主导地位而进行的长期博弈。

灵活采取军民两用出口管制：国家安全与产业政策相符

中国的出口管制制度服务于不同的目标，包括报复和技术主导地位，以及更一致的国家安全利益和国际不扩散目标。国务院2021年《出口管制白皮书》直接反映了这一更广泛的关注点，将“总体国家安全观”作为核心指导原则。这一国家安全概念还包括科技自力更生和竞争力。

众所周知，中国政府处理受管制物品出口商许可证的方式并不足够透明，因为它赋予了当局广泛的自由裁量权空间。例如，从 2020 年到 2023 年，瑞典电池初创公司 Northvolt 突然无法从中国获得人造石墨，而在匈牙利建厂的中国电池制造商则没有遇到此类问题。中国在2011年对日本实施非官方的稀土出口禁运，正式的说法是为了解决环境问题。

尽管中国政府一直在努力使该系统更加透明和可预测，但结果喜忧参半。在 2020 年《出口管制法》（ECL） 通过之前，出口管制分布在多个名单和官方机构中。大多数已合并为两个清单。然而，没有可用的名单是完整的，中国的最终用户黑名单也没有公开。

最近的案例为中国灵活和不透明地使用出口管制提供了有益的教训。

出口管制，促进不扩散，并促进国内产业发展

北京小心翼翼地利用出口管制，将自己塑造成一个负责任的利益攸关方，努力防止武器扩散，同时又不损害其行业的利益。例如，它于2002年首次将无人机纳入《导弹及相关物项和技术出口管制清单》。它还包括用于无人机 （UAV） 的自动驾驶仪、精确陀螺仪和能够携带超过 500 公斤有效载荷至少 300 公里的无人机。

狭窄的参数（Mavic-3，一种常见的中国无人机，只有50公里的飞行距离）意味着中国仍然可以允许许多无人机出口。国内评论人士认为，这些控制措施服务于中国的核心竞争力，而它们在2015年的扩张“有利于中国无人机产业的健康发展”。

俄乌冲突使中国的立场成为人们关注的焦点。2023 年，随着中国无人机在乌克兰战场上的俄罗斯武器中出现，北京实施了额外的控制措施，以表明其建设性立场。然而，这些产品的设计方式使大多数中国商业出口不受影响。最近，北京已将某些航空航天部门的设备、软件和技术以及防弹背心部件纳入其管制清单。

利用关键矿产抵制西方出口管制并阻碍去风险化

贸易数据显示，尽管对贸易封锁的担忧被夸大了，但对中国将战略物资和技术“武器化”的一些担忧是合理的。一方面，中国的矿产出口管制主要针对少数矿产及其进口商。中国2023年管控清单上的22条镓、锗、石墨产品定制线，绝大多数出口量不受影响。另一方面，在管制措施之后，贸易模式的区域差异加剧了合作伙伴对许可决定的地缘政治偏见的合理担忧（详见下文），在某些情况下似乎具有对等制程意图。

中国于 2023 年 7 月宣布对镓和锗实施出口管制，几个月前，美国与日本和荷兰一起禁止中国公司购买先进计算芯片和相关工具。这两种金属都用于重要的电子供应链，包括半导体。这两种金属的全球产量中约有90%在中国。镓和锗对于美国和北约的国防工业基地也至关重要。它们属于多边瓦森纳安排，这使中国能够以国家安全为由为出口管制辩护。

这些管制措施似乎被用来对等制裁中国认为其滥用出口管制政策的国家行为。一旦实施新的管制措施，中国向美国、日本和荷兰出口的未锻造镓、锗和磷化物就完全消失了。实施前的短暂上升表明进口商正在囤货。此后，对经合组织国家的出口已反弹至略低于管制前的水平，但对美国、日本和荷兰的出口却没有反弹。

同样，这些控制措施使中国能够展示其反制美国和合作伙伴的能力，而不会影响国内产业。在出口管制中包含的许多海关类别中，只有未锻造金属的出口受到影响，前者需要大量加工才能制造可用材料，后者对LED制造至关重要。出口最终产品而非原材料符合中国工业的利益。

事实上，中国在选择目标时是谨慎的。中国本可以选择碳化硅（SiC），这是一种半导体材料，有望用于特定的、具有重要经济意义的芯片，中国占世界出口的44%。没有其他国家的出口量超过10%，而美国、日本和荷兰是主要进口国。中国寻求在基于碳化硅的芯片（通常称为化合物半导体）的生产和碳化硅晶体（也称为硅锭）的生长中占据主导地位，这些芯片是从中切割出来的。

然而，碳化硅不是原材料。硅和碳都是比较丰富的材料，应用范围很广；这一点以及中国的大量进口都使它们成为出口管制的不良目标。中国可以限制碳化硅成品锭或硅片的出口，但这样做会抑制外国公司在该国采购的积极性，从而危及一个新兴的战略产业。中国没有决定性的技术领先优势，其新兴的碳化硅产业必须与其他国家竞争。

中国对石墨的控制似乎遵循了工业和技术竞争的逻辑，尽管石墨在瓦森纳也有军事应用和特点。2020年初，中国突然停止对瑞典的人造石墨出口，这与中国电动汽车电池制造商在欧盟的扩张恰逢其时。由于双边关系在2019年变得令人担忧，因此不能排除出于政治动机的经济胁迫。然而，值得注意的是，出口在 2023 年 1 月短暂恢复，就在中国公司普泰来宣布计划在瑞典用合成石墨制造电池阳极之前不久。中国在2024年突然恢复对瑞典的供应，没有任何公开宣布或解释。

在此背景下，2023 年 10 月宣布的新措施导致经合组织国家获得大量订单也就不足为奇了，尤其是那些正在努力将电池和电动汽车价值链从中国转移出去的国家。七国集团（G7）国家和韩国的中国球形石墨和天然石墨销量前期最大，随后出现下降。美国和日本甚至在12月出现了史无前例的零进口月份，这可能表明当局正在推迟向这些国家发放进口许可证。

必须指出的是，自2024年3月以来，这两种石墨产品的出口似乎已恢复正常，水平略低于以前，但对所有贸易伙伴来说都相当均匀。

综上所述，中国灵活运用军民两用出口管制。它试图将自己描绘成一个负责任的利益攸关方，但似乎在精心设计控制措施，以发展和支持关键两用领域的国内工业。在全球技术竞争中，出口管制不仅表明中国有能力反击其他国家采取的类似措施，而且还表明中国有意让它们继续依赖中国。

中国的民用技术出口管制制度将经济安全放在首位

虽然中国的两用出口管制在一定程度上符合多边制度和国际惯例，但北京的民用技术平行出口管制制度更为独特。它以创新和产业政策动机为中心，以商务部最新修订于2023年12月修订的《禁止或限制出口技术目录》为基础。该目录受《对外贸易法》和相关法规的约束，主要是《技术进出口条例》（TIER）。《条例》明确允许中国政府保护经济安全，因此它们比《欧洲防治法》下的管制清单更加通用，后者的主要政策目标是维护国家安全和促进防扩散。

保持“中国自主发展和关键核心技术的可控性”的举动凸显了经济安全逻辑。自 2018 年以来，向外国方转让与目录中标记为限制的技术相关的知识产权 （IPR） 需要进行安全评估。这包括专利、集成电路布图设计的专有权、计算机软件著作权或植物新品种。

重要的是，该规则适用于向外国实体转让知识产权的任何行为，包括如果这些实体位于中国，或者转让是由于收购中国公司而产生的。例如，2020 年，在美国政府试图迫使TikTok母公司字节跳动交出相关技术和数据时，中国对 TikTok 的内容推荐算法实施了出口管制。

限制技术出口以保持中国产业链

中国已采取行动保护的一个领域是稀土制造技术，通过禁止出口制造稀土基磁铁的技术。可以看出，这些措施是对矿产出口本身的控制的补充。中国的管制措施并不限制成品磁铁的出口：其目标是保持中国在稀土加工方面的主导地位，并防止利用中国技术在中国境外建立生产能力。禁止出口稀土提取和分离技术的禁令已经到位。

稀土是中国拥有巨大足迹的关键价值链。尽管该国的稀土产量仅占全球的60%，但该国的稀土加工量却接近90%。中国企业已经积累了知识产权和技术专长，因此限制加工技术的出口可以保护国内产业。例如，永磁体（尤其是钕铁硼钕铁硼磁体）用于电动汽车发动机和风力涡轮发电机，因此对于绿色转型至关重要。到 2021 年底，中国控制了这些磁铁全球 87% 的市场，这相当于欧盟的战略采购依赖。

然而，中国的限制措施似乎无法有效阻碍替代价值链的可行性。中国在价值链某些领域的足迹很大程度上源于巨大的国内需求，并掩盖了外国公司在一些高端领域的优势。³⁴例如，韩国浦项制铁国际集团声称与Star Group共同开发了无中国的NdFedB磁铁供应链。德国磁铁制造商Vacuumschmelze的子公司E-Vac Magnetics正在南卡罗来纳州用五角大楼的资金建造一座美国工厂，而加拿大Neo Performance Materials正在爱沙尼亚建造一座工厂。

武器化的双刃剑

不过，禁止技术出口——或严格限制许可证——可能会对中国产生适得其反的作用。在外国公司拥有相关技术专长和知识产权的情况下，实施出口管制可能会进一步激励其他国家降低风险的努力，从而削弱而不是保护一国的优势。中国的政策制定者似乎意识到将“瓶颈”武器化的陷阱沿着高度复杂的全球价值链。他们正在测试不同的想法，可能是为了看看中国可以在不进球的情况下利用依赖性。

国内技术专家和业内人士正在就这种权衡进行辩论。例如，商务部对3D激光扫描技术（也称为LiDAR）实施了出口限制，该技术的应用范围从无人机到自动驾驶汽车。像禾赛这样的中国企业主要在价格上竞争，因此控制措施是否会加强其竞争地位，还是会阻碍其海外扩张和合作，存在不确定性。展望未来，基于TIER的控制措施可能会使中国公司更难将其技术许可给欧洲合作伙伴。

在某些情况下，这类讨论影响了出口管制决定，导致当局更加克制。在目录的早期草案中，商务部提议禁止出口用于制造太阳能电池板的某些核心技术，但从最终版本中放弃了这一想法。中国公司和专家对此表示担忧，指出一些欧洲和美国的竞争对手已经通过重启自己的生产来做出回应。

然而，中国当局通过提高监测技术相关资金外流的能力可以获得的好处不应被低估。当目录引入许可要求而不是全面禁止时，这种好处就很强。通过处理中国和外国公司的许可证申请，政府可以收集有用的供应链数据，用于产业政策目的。

控制技术相关资金外流的工具不仅限于出口管制

中国保持国家技术领先地位的能力和工具远远超过出口管制，是任何经合组织经济体都无法比拟的。其中一些并非针对中国，事实上，美国也认为长期竞争力是国家安全目标。中国的不同之处在于它拥有的工具数量众多，而且它倾向于基于对“国家安全和利益”的广泛定义，在指定目的之外使用这些工具。

中国推动国家安全的努力创造了多种新的法律和监管工具。比如，强调科技的地缘战略重要性，不过一些措施也引发了其贸易伙伴对自由裁量权适用的合理担忧。值得注意的是，一些条款甚至允许对外国政府的行为采取报复措施。通过严格管理技术、原材料、资本、知识产权、科技人员以及数据和技术信息的外流，中国可以建立在岸价值链并控制外国准入。

监测和控制科技发展、人才和知识产权

首先，中国当局有一个额外的杠杆来控制经合组织国家所缺乏的科技投入和产出，即它们在技术研究、开发和商业化方面的大量参与。中国直接管理战略部门的大量研发（R?&D）活动。研究中心正在接受更严格的集中监控和指导。国有企业在专利申请方面异常普遍，已被推动为国内科技发展做出更多贡献。他们的新任务包括更好地控制战略价值链，尤其是技术密集型行业。即使在那些往往是私人驱动的领域，如创业资金，国家的参与也有所增加。

中国政府在人才外流方面也拥有独特的权力。自2016年以来，教育部（MOE）要求大学批准所有学术海外访问和合作，尽管执法似乎只是最近才开始的，引起了中国知名学者的注意。顶尖人才甚至面临旅行限制，而这也可以被视为对于人才的一种保护策略（毕竟有相关人才赴美国或其美国盟国被捕或被控制的先例）。

与此同时，外国对中国知识产权的访问受到严密监控。如前所述，在民用技术出口管制目录中，任何与技术有关的知识产权的境外转让都需要经过审查程序。与此同时，《科技进步法》阻碍了政府资助项目产生的知识产权的海外转移，即使在其2021年修正案对外国科学家做出一些让步之后也是如此。

2020年《专利法》对涉及“国家安全或者重大利益”的申请实行非公开专利登记。此外，任何初步的“在中国开发的发明”都必须在提出任何国际专利申请之前进行“保密审查”。其他司法管辖区在专利分类和（尤其是美国）外国申请许可方面有大致相同的规则。

严格管理资本、信息和贸易流动

中国管理跨境资本流动的广泛工具箱包含了一层额外的内容，以防止国内技术落入外国手中。除了少数行业和小额交易外，进出中国的外国直接投资（FDI）长期以来一直受到行政审批的约束。相比之下，大多数经合组织国家只在狭隘的条件下对入境投资进行筛选。此外，自 2023 年以来，希望在国外股票市场上市的公司需要获得行政审批，并对战略行业进行国家安全审查。中国严格的跨境资本管制使得对中国企业的境外投资有了进一步的监控。

此外，中国还建立了一个监测数据和技术信息外流的综合框架。《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》等相关法规，以及针对科学数据和人类遗传资源的具体国产化要求，构成了严格的数据出境管制。它们影响着外国公司的研发，例如在制药行业。⁵³在数据规则如何允许中国在岸价值链的另一个例证中，特斯拉最近同意在中国训练其自动驾驶算法。

此外，中国有一个长期保护科技秘密的制度，这也影响了科学家的对外合作。自2024年5月1日起生效的《保守国家秘密法》新修正案扩大了侦查权和执法权，凸显了国家安全工作中任务蔓延的空间。当局还打击外国尽职调查和企业研究公司，同时扩大了反间谍立法。这种对保密的追求在一定程度上是为了掩盖中国科技进展的状况，以防止美国政府进一步限制。

最后，中国还通过关税、配额和报告要求来管理跨境交易，特别是针对大宗商品的跨境交易，中国利用这些要求为国内零部件制造商提供获得稀土和其他关键原材料的优惠准入。2023 年 11 月，MOCFOM 命令稀土出口商报告他们向何方发货以及向谁发货。

展望：信息和跨领域协调是应对中国行动的关键

中国新近积极采取的出口管制不应仅仅被视为对美国措施的针锋相对的报复。这是中国更有力地保护工业和创新利益的更广泛趋势的一部分。在追逐外国技术数十年后，中国政府现在打算管理与技术相关的外流，并限制外国投资，以偏袒国内龙头企业，同时阻碍西方降低风险。

我们讨论的许多工具仍在开发和测试中。中国在技术上拥有足够无懈可击的领先优势，使其工具箱具有与美国在半导体技术上的出口管制类似的火力。即使在中国拥有强大影响力的领域，如战略性矿产，政府在限制出口方面也表现出克制。此外，中国小心翼翼地不伤害国内产业，并战略性地选择目标，这使得外国公司和政府难以预测其措施的影响。这有时会导致中国贸易伙伴的过度反应。

尽管如此，中国的工具箱在向政府提供有关工业和技术发展和进步的情报方面发挥着宝贵的作用。它可以使政府及早发现领跑者及其技术领先者，监控他们的国际伙伴关系，并在必要时保护他们。

关于中国在关键技术价值链上进展的情报

虽然中国的成功并非已成定局，但欧盟各国政府应加大投资，跟踪中国在技术价值链方面的进展，特别是在中国已经处于领先地位的领域，如所谓的“新三产业”（电动汽车、太阳能电池板和锂离子电池）、第三代半导体和量子通信。毕竟，在这种价值链中取得明显的主导地位是可信地限制外国准入的先决条件。结合对欧洲对中国依赖的持续监测，这可以作为一个预警系统，防止中国未来利用技术优势的企图。

与私营部门协调，追踪中国的行动

欧洲各国政府应以保密和有效的方式加强与工业界的协调和沟通。从中国采购或在中国开展业务的公司可以与政府分享有关其实地经验的信息，例如，有关中国许可做法的信息。它可以帮助各国监测和应对北京利用歧视性许可来协调中国海外供应链的情况。政府应首先在关键部门和技术方面积累必要的专业知识，以便他们能够理解他们所获得的见解。每个行业的具体脆弱性都需要被考虑在内，可能会在某个时候这些漏洞会被利用。

在志同道合的合作伙伴之间共享信息，以增强复原力

志同道合的经合组织伙伴应协调一致，关注中国的出口限制和其他限制技术相关流动的行动，特别是关键投入品的流动。北京已经表明，它愿意以歧视性、不透明、有时甚至是公然胁迫的方式实施这些措施。在欧盟内部，信息共享义务可以更加严格，以确保成员国之间不会相互竞争。

欧盟-美国贸易技术委员会（EU-US Trade and Technology Council）在中国宣布对镓和锗实施管制后，建立了第一个预警机制。它可以变得更加结构化和扩展，以管理半导体供应链之外的中断。然而，如果唐纳德·特朗普再次当选美国总统，这种协调是否有可能，这是一个很大的问号。

编辑：芯智讯-浪客剑